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推进两个转变 全力加强防汛抗旱工作——国家防总秘书长、水利部

日期:10-20| 味学网| http://www.weixiu6.com |农林牧渔 |人气:711

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推进两个转变 全力加强防汛抗旱工作——国家防总秘书长、水利部副部长xxx在201x年全国防汛抗旱工作会议上的讲话
201x年1月23日
同志们: 
  在全国人民认真学习贯彻十六届六中全会精神,全面构建社会主义和谐社会的重要时刻,我们在广州召开201x年全国防汛抗旱工作会议,就是要认真总结201x年防汛抗旱工作,分析面临的形势,稳步推进防汛抗旱“两个转变”,安排部署201x年防汛抗旱工作,为经济社会发展提供保障。
  下面,我讲三个方面的意见。
  一、201x年防汛抗旱工作回顾
  (一)汛情、旱情和灾情
  201x年,我国极端灾害性天气频繁发生。华南、江南等地暴雨频繁,有7个台风或热带风暴登陆,西南、东北、华北和西北的部分地区降雨极端偏少,大江大河水位明显偏低,一些地区发生了罕见的台风、干旱和洪涝灾害。
  201x年的汛情旱情灾情有4个显著特点:
  一是台风登陆早,风力强,影响大。201x年登陆我国的台风个性十足,破坏力强。第1号台风“珍珠”登陆时间比常年首次登陆时间提早近40天;第4号强热带风暴“碧利斯”是历史上登陆后维持强风力时间最长的一个台风;第8号超强台风“桑美”是建国以来登陆我国大陆风力最强的台风。据统计,201x年台风共对9个省(区)造成直接影响,导致6623万人受灾,1522人死亡,倒塌房屋72.3万多间,农作物受灾4428万亩,直接经济损失765.26亿元。台风灾害影响之广、损失之重是近年来少见的。
  二是西南东部等地干旱持续时间长,旱灾程度重。201x年我国旱情较常年偏重。春季北方地区旱情最严重时,全国耕地受旱面积一度达到2.64亿亩,有1404万人,1155万头大牲畜因旱发生临时性饮水困难。汛期大江大河大部分来水偏少,水位偏低,长江还出现了历史同期最低水位。重庆和四川东部等地发生了百年不遇的特大干旱,灾情之重、受旱时间之长、抗旱难度之大均为历史罕见。
  三是中小河流汛情出现早,洪水量级大。4月初,江西和湖南的部分河流就发生较大洪水,入汛时间较常年明显偏早。在主汛期,福建、湖南、广东、广西、浙江、江西等地多次出现强降雨过程,部分中小河流发生了大洪水或特大洪水。福建闽江发生了1934年建站以来的第二位大洪水,湖南湘江上中游和广东北江发生了超过20年一遇大洪水。湘江支流耒水、北江支流武水等一些中小河流还发生了超历史记录的特大洪水。
  四是受灾范围广,灾害损失重。去年30个省(区、市)和新疆生产建设兵团遭受了不同程度的水旱灾害。全国农作物洪涝受灾面积1.58亿亩,受灾人口1.39亿人,因灾死亡2276人,倒塌房屋105.8万间,直接经济损失1332.6亿元。全国耕地因旱受灾面积3.11亿亩,成灾2.01亿亩,有3578万人、2936万头大牲畜因旱发生临时性饮水困难。去年8月底统计的水旱灾害6项主要指标中,有5项指标列1998年以来同期最大。
  (二)防汛抗旱工作
  在党中央、国务院和各级党委、政府的领导下,国家防总和各级防汛抗旱指挥部及早部署、科学调度,各地、各部门紧急动员、团结协作,广大军民顽强拼搏、奋力抢险,社会各界密切配合、广泛参与,最大限度减少了人员伤亡和财产损失,夺取了去年防汛抗旱工作的全面胜利。
  一是领导高度重视,果断指挥决策。201x年,胡锦涛总书记、温家宝总理、曾庆红副主席、回良玉副总理、华建敏国务委员等中央领导同志对防汛抗旱工作的重要批示达180多次。在防汛抗旱救灾的关键时刻,中央政治局常委会议、国务院常务会议专门听取国家防办抗灾救灾工作的汇报,专题研究部署防灾救灾工作。温总理、回副总理还亲赴灾区查看灾情、慰问灾民、指导防汛抗旱和救灾工作。回良玉副总理多次主持召开国家防总紧急办公会议,专题研究部署台风防御工作。党中央、国务院的高度重视和亲切关怀极大地鼓舞了灾区群众抗灾救灾的斗志,增强了战胜水旱灾害的信心和力量。
  地方各级党委、政府紧急动员、周密部署。在防汛抗洪和抗旱救灾的关键时刻,广东、福建、湖南、浙江、重庆、四川、广西、江西、湖北等省(区、市)党政主要负责同志亲自研究、亲自部署、亲赴一线,检查指导防汛抗旱工作。各级党政领导身先士卒、靠前指挥,保证了防汛抗旱各项工作紧张有序地开展。
  去年汛前,国家防总举办了第一期防汛抗旱行政首长(市长)培训班,有48位重点防洪地区的主管副市长参加了培训,在去年的防汛抗旱工作中发挥了很好的作用。
  二是坚持统一指挥,统一决策部署。在各级政府和防汛抗旱指挥部的统一领导和指挥下,各有关部门按照各自的职责分工,密切配合,形成合力,使防汛抗旱工作的各个环节形成有机的整体,提高了防灾抗灾的整体能力。广东省全面强化防汛抗旱指挥部的权威,明确各项工作由指挥部统一指挥、统一决策,甚至整个自然灾害的防御工作都由省防办牵头,省级财政仅去年一年就投入3亿多元用于水毁工程修复。福建省委、省政府明确要求防汛抗旱工作由省防汛抗旱指挥部统一领导、统一指挥、统一调度,各部门、各单位的防汛抗灾工作统一由省防汛抗旱指挥部协调安排,避免政出多门,打乱仗,应急反应和组织协调效能得到充分发挥,得到了回良玉副总理的充分肯定。
  三是坚持科学调度,发挥工程作用。面对201x年局部地区降雨强度之大、洪水涨势之猛、水位之高,部分地区旱情之重均为历史罕见的严峻局面,各级防汛抗旱指挥部通过加强会商,科学调度,充分发挥水利工程的减灾效益,既确保了大中型水库安全,又有效地减轻了灾害损失。福建省充分利用洪水预警预报系统,科学调度闽江流域内的水口等4座大型水库,有效削减了闽江干流洪峰,保障了福州、南平等城市的防洪安全。湖南省及时调度耒河东江水库将上游洪水全部拦蓄,使下游耒阳市洪峰水位降低8米左右,避免了灭顶之灾。广西在防御台风工作中及时启动《河库洪水联合调度方案》,成功避免了南流江洪峰与天文高潮的叠加,大大减轻了下游堤围防守压力。四川省按照抗旱预案,合理调度抗旱水源45亿立方米,保证了3200万人和3400多万亩作物的正常供水,取得了显著的抗旱效益。
  四是坚持以人为本,减少人员伤亡。各地在防汛抗旱工作中,始终把避免和减少人员伤亡放在首位,把人员安全转移、妥善安置、生活生产救助等作为重点,全面落实各项安全防范措施。据统计,201x年防汛抗台过程中,各地共紧急转移安置群众达1254.5万人,组织回港避风船只数十万艘,大大减少了人员伤亡。全年因洪涝和台风灾害倒塌房屋达105.8万多间,如果不是提前转移安置这么多人员,后果不堪设想。
  去年各地大力加强了水库水电站防汛责任制的落实工作,对水库水电站防汛责任人、防洪调度指挥权限、调度运用计划和防洪抢险应急预案编审等问题进行了认真落实。陕西、甘肃、河北等一些省份还根据本省实际情况,细化了具体落实措施。一些地方理顺了水电站主管部门和防汛指挥部门的关系,落实了政府防汛行政责任人,明确了防洪调度权限的归属部门。去年水电站安全度汛工作成效明显,没有造成重大人员伤亡和经济损失。
  各地还认真学习浙江的先进经验,大力加强中小水库的安全管理工作。江西省建立了小型水库安全管理机制,为每座小型水库配备了专职安全管理员,大部分市县落实了水库安全管理和报汛的专门补助经费,一些市级财政还给每座小型水库每年补助1000元的巡查报汛经费,大大强化了小型水库的安全度汛管理工作。
  山洪灾害是导致人员伤亡的主要灾种,国家防办从201x年起组织开展山洪灾害防御试点工作。截至去年底,12个试点县已全部完成山洪灾害试点建设任务,健全了山洪灾害防御组织机构和制度,建立了较为完善的监测预报预警系统,大力开展了防灾知识宣传和预案培训演练,基层干部群众的防灾避灾意识和自救互救能力明显增强。去年湖南、河南、浙江等省的试点县发生了较强暴雨和山洪,没有一人因灾死亡,试点建设发挥了明显的防洪减灾效益。
  五是突出抗旱重点,保证供水安全。各级防汛抗旱指挥部密切掌握旱情发展趋势,采取各种应急措施,确保城乡群众生活用水安全。201x年全国累计解决了3419万人、2777万头大牲畜的临时饮水困难,大旱之年确保了旱区社会稳定,人民生活安定。旱情最为严重的重庆市发布了红色干旱预警,并启动了一级应急响应,统一调度1.39万处供水设施,投入1.5万辆机动运水车,紧急启动提水、引水、打井等应急措施,确保了饮水困难地区的1173万人、400万头大牲畜饮水安全。
  去年汛后珠江防总组织制定了《龙滩水电站下闸蓄水及今冬明春珠江骨干水库调度方案》,历史上第一次对珠江骨干水库实施统一调度。在有关省区和部门的大力支持下,珠江防总滚动预报、精心调度,确保了澳门、珠海居民饮用水安全。为防止白洋淀“干淀”,山东、河北、黄委和海委联合行动,首次实施了引黄济淀应急调水,保证今年汛前不干淀。
  六是完善法规制度,夯实工作基础。首先是法规制度建设明显加快。《抗旱条例》的起草工作已经完成,并上报国务院;《洪水影响评价管理条例》已经征求各省市和有关部门的意见;国务院办公厅批转了水利部、发展改革委、财政部《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》。浙江省政府制定了《浙江省防汛防台抗旱条例》,目前已列入省人大一类立法计划。河北、江西、贵州等省也结合实际,制定了一批制度,使防汛抗旱工作有法可依、有章可循。其次是规划编制取得新进展。《全国山洪灾害防治规划》通过了国务院审议和批复,《全国蓄滞洪区建设与管理规划》已完成初稿。第三是预案体系进一步完善。国家防办印发了《防台风预案编制导则》、《城市防洪应急预案编制大纲》、《抗旱预案编制大纲》、《水库防洪抢险应急预案编制大纲》等一批预案编制标准性文件。全国有17个省(区、市),约49%的地市和35%的县完成了抗旱预案的编制,这些预案多数由当地政府审批。江西省85个有山洪灾害防御任务的县全部完成了山洪灾害防御预案编制工作。第四是基础工作取得较大进展。国家防办组织编写完成了洪水风险图项目建议书,编辑出版了《防汛抗旱行政首长培训教材》、《防汛抗旱新技术新产品汇编手册》,开展了抗旱会商系统和全国江河电子沙盘(二期)等项目建设工作。福建省完成了闽江流域防洪调度概化图的编审工作。
  七是强化宣传教育,增强水患意识。去年国家防总、水利部举行了防洪减灾科普资料发放仪式,向各省(区、市)发送了《水库垮坝警示录》、《山洪灾害防御》专题片5万套,宣传手册和挂图各19万套,以提高各地干部群众的水患意识和防灾避灾能力。浙江省台州市编制了《全民防台风知识读本》,并确定7月10日为防台风日。各地还深入开展了形式多样的防灾知识普及宣传、培训和演练活动。据不完全统计,各地共组织播放专题片12.5万场(次),3700万人次观看;组织山洪灾害避险救助培训19067班次,205万人次参加了培训;全国有10.7万个村组免费得到了各类防灾普及读物;共有1593个县编制了山洪灾害防御预案,一些地方还针对预案进行了演练。
  八是强化能力建设,提高工作水平。去年,各级防汛抗旱指挥部高度重视,不等不靠,在能力建设上做了大量富有成效的工作,取得了很大成绩。广东省高度重视防汛抢险队伍建设,经省政府批准,专门组建了省防汛抢险民兵轻舟机动大队,并且加强了防汛仓库建设和防汛物资储备,提高了全省防汛抢险的整体能力。湖南省强化防办职能,经省委常委会研究同意,将省防办升格为副厅级机构,同时在防洪应急管理、防汛抗旱预案、专业队伍建设、信息化建设、制度化建设等方面取得丰硕成果。湖北省防办进一步理顺关系,完善防汛抗旱机构,整合防办功能,防办内设四个处,强化了防办的职能。福建省在县级防办达标建设基础上又出新招,深化改革,加强现代化建设,新建和完善了洪水预警、云图监测、雨、水、风情监测等十三项系统;贵州省防办狠抓基层防办建设,制订了建设标准和考核办法,并在资金上给予扶持,取得喜人成绩。山东省防办在信息化和防汛抗旱预案体系建设等方面有较大提高。
  (三)存在的主要问题
  1、台风防御工作薄弱
  去年台风灾害是造成人员大量伤亡的主要灾害。全国洪涝灾害死亡2276人,其中因台风死亡1522人,占洪涝灾害死亡总人数的67%。防御台风灾害工作还比较薄弱。一是防台风工程能力不足,我国现有海堤未达标率达48.7%;二是预案预警体系不完善,一些县市和部门甚至没有防御台风预案;三是紧急情况下强制转移危险区域人员缺乏法规依据,人员转移难度大;四是沿海房屋建筑防风标准偏低,港口船只避风管理不适应。
  2、山洪灾害防御难度大
  山洪灾害突发性强,范围广,防御难度大。防御山洪灾害工作存在的主要问题:一是部分地区群众防灾意识不强,存在麻痹侥幸思想,自防自救能力低;二是还难以做出及时准确的预测预报,缺乏及时有效的预警设施;三是部分地区没有制订山洪灾害防御预案或预案可操作性不强;四是人类自身无序的开发活动加重了山洪灾害。
  近年来,山洪灾害的突出表现是“两小”灾害发生频率高,覆盖范围广,危害程度重。据分析,1991年以来,我国洪涝灾害损失中,“两小”灾害造成的死亡人口所占比例高达78.3%,直接经济损失比例达54.1%。去年我国大江大河普遍来水偏枯,但是仍然造成2276人死亡,直接经济损失高达1332.6亿元,大部分也是“两小”灾害所致。
  3、抗旱基础工作依然滞后
  去年一些地区的严重干旱,暴露出抗旱基础工作还存在不少问题。首先是抗旱法规建设滞后,我国至今还没有一部抗旱工作的法律法规,地方出台抗旱法规的也很少。其次是抗旱应急工程不足,许多旱区控制性骨干工程少,设施不配套,难以发挥有效的抗旱作用。三是抗旱信息系统建设滞后,旱情采集、分析、处理和上报手段落后。四是抗旱预案不完善、不落实,可操作性差。五是抗旱服务组织缺乏活力,难以发挥应有的作用,抗旱工作比较被动。
  4、信息管理和宣传工作不规范
  去年汛期,各有关部门加强信息管理,及时向国务院和国家防总提供汛情旱情灾情等信息,沟通情况协调工作。各新闻单位积极组织采访,实时报道防汛抗旱动态,为防汛抗旱工作提供了有力支持。但还是有个别地方对信息报送工作不重视,重大汛情、旱情、险情、灾情上报不及时,信息不完整,时间滞后,影响决策机关及时准确掌握情况,造成工作被动。还有一些单位随意发布灾情,给防汛抗旱工作带来了负面影响。
  5、一些地方防办机构建设滞后
  近几年来,个别地方防汛抗旱应急反应能力和处置能力不强的问题一直没有很好地解决,一个重要原因是机构建设不适应当前防汛抗旱工作的要求。一些基层防办没有固定的工作人员,仍然存在“汛前凑班子,汛后散摊子”现象。在防汛抗旱任务不断加重情况下,能力建设没有及时跟上,有的省级防办实际工作人员不足10人,最少的只有3人;全国32个省级防办(含新疆生产建设兵团)中有16个没有专门的抗旱人员,这样的机构显然难以满足防汛抗旱工作要求。
  二、防汛抗旱工作面临的形势和工作重点
  我国经济社会发展已经进入了一个新的历史阶段,今后一个时期在科学发展观的统领下,要大力构建社会主义和谐社会,社会主义新农村建设不断展开,城市化进程进一步加快,国民经济将保持又好又快的增长态势,保护和改善生态环境的要求更加迫切,这些都对防汛抗旱工作提出新的更高的要求。深入分析面临的形势,明确工作重点,对于做好今后一个时期的防汛抗旱工作非常重要。
  (一)经济社会发展对防汛抗旱工作提出了更高要求
  一是构建社会主义和谐社会,必须把确保人民的生命安全放在防汛抗旱工作的首位,给防洪调度决策、人员转移安置等工作提出了更高要求。党的十六大以来,以胡锦涛同志为总书记的党中央先后提出了以人为本的科学发展观、建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会等一系列重大战略思想和决策,这是我们党执政理念的升华,体现了当代中国发展的新要求。要实现构建社会主义和谐社会,就是要实现以人为本,全面发展的目标,建立人与自然的和谐关系,为经济社会可持续发展创造条件。但是,频繁发生的水旱灾害对人的生命和生活安全构成巨大威胁。因此,防汛抗旱工作必须坚持以人为本的工作方针,把防洪保生命安全、抗旱保供水安全作为我们工作的出发点和落脚点。
  二是各项应急管理工作全面提速,强化预案预测预警工作,对防汛抗旱工作提出了更高要求。近年来,中央和各地、各部门不断加强应急管理体系建设,国务院成立了应急办公室,两次召开全国应急管理工作会议,颁布实施《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家防汛抗旱应急预案》和《关于全面加强应急管理工作的意见》等。加强应急管理工作,已成为各级政府履行政府社会管理和公共服务职能的重要内容,成为检验我们党和政府执政能力的重要标志。近几年来,各级党委、政府对灾害信息管理的要求越来越高。有关部门按照职责分工,把灾害应急管理工作摆到重要位置,从快速反应、完善法规、新闻宣传、国际合作等方面深化职能,应急管理能力不断提高。作为防汛抗旱工作的主管部门,我们如何按照党委、政府的要求,充分发挥综合协调作用,强化防汛抗旱的各项职能,科学应对水旱灾害,都需要同志们深入思考。
  三是社会舆论和新闻媒体对水旱灾害信息高度关注,特别是新闻媒体与防汛抗旱工作的关系越来越密切,对传统的防汛抗旱工作提出了更高的要求。随着电视、广播和互联网的普及,当今社会信息传播十分迅速,新闻媒体在防汛抗旱工作中发挥的作用越来越突出。新闻媒体对汛情、旱情、灾情的快速、详细、密集报道,公众对防汛抗旱工作中的热点、难点、焦点问题高度关注,一方面扩大了防汛抗旱工作的影响,营造了良好的社会舆论氛围,获得了社会各界更多的关心和支持;另一方面也增加了防汛抗旱工作的透明度,使之能够得到更多的监督和评价,有利于提高工作水平,当然也是压力。我们必须投入更多精力去抓防汛抗旱宣传工作,既要与新闻媒体加强联系和沟通,及时宣传报道水旱灾情和工作情况;又要多关注和分析防汛抗旱舆情,加强引导和管理。
  四是面上的洪涝灾害和南方的旱灾影响越来越大,对防汛抗旱工作提出了更高要求。近年来,我国大江大河基本没有发生流域性的特大洪水,但面上中小河流、台风、山洪等灾害却频繁发生,而且影响越来越大。实际上,大江大河的流域性洪水发生的机率相对较少,并且1998年以来大江大河的防御能力也有较快的提高,在这样的情况下,我们必须经常面对的是面上的洪涝灾害。从干旱灾害来看,受旱区域已由传统的三北(西北、华北、东北)向南方和东部多雨区扩展,南方旱灾发生之频繁、影响程度之深、损失之重都是过去多年没有遇到过的。同时建设社会主义新农村和构建和谐社会对于防御面上的洪涝和干旱灾害提出了新的更高要求。
  (二)我国防洪抗旱能力与新的要求不相适应
  1、防汛抗旱工程标准与经济社会发展的要求不相适应
  建设标准适度、功能合理的防汛抗旱工程体系是防控水旱灾害的前提,是实施洪水管理和全面抗旱的基础。1998年大水后,国家大幅度增加了防洪抗旱工程建设的投入力度,大江大河重要河段防汛抗旱能力得到明显改善。但是,我们要清醒地认识到,防洪抗旱能力还远远低于经济社会发展的要求。目前,大江大河防洪体系不够完善,堤防险工险段多、病险水库隐患大、蓄滞洪区建设滞后的问题仍然十分突出,对人民生命安全和经济社会发展构成严重威胁。特别是“两小”(中小河流、中小水库)的防洪标准严重偏低,80%的中小河流防洪标准只有5至10年一遇,目前全国共有中小型病险水库30118座,占中小型水库总数的35.4%。
  2、防汛抗旱传统管理模式与现代化的社会管理要求不相适应
  防汛抗旱的传统管理模式依赖于工程对洪水的控制,也就是控制洪水。我们推进两个转变,就是力图改变这种模式。这种管理模式与现代化的社会管理不相适应,主要表现在以下几方面:一是缺乏洪水风险管理意识,抗御洪灾的工程与非工程体系不适应自然与经济社会发展的规律;二是对人与水争地的管理能力不强,侵占河道、湖泊的现象时有发生,加重了水旱灾害损失;三是不能科学合理利用洪水资源;四是抗旱手段单一,抗旱工作还主要停留在传统的农业抗旱上,城市和生态等方面的抗旱工作力度不大,不适应经济社会的发展要求。
  3、防汛抗旱保障体系与防灾减灾的要求不相适应
  一是我国防汛抗旱经费不足。目前用于防汛抗旱的经费不能满足防汛抗旱工作的要求,遇重灾年份资金缺口更大,防灾抗灾投入缺乏保障。二是水旱灾害救助体系不完善。目前我国的水旱灾害救助主要依靠政府投入和社会捐助。洪水保险仅停留在研究层面,还没有形成操作性强的制度。洪水风险图编制还处在前期工作阶段,防洪管理缺乏必要的技术支撑。三是防汛抗旱服务队伍还比较弱小。防汛抢险队伍和抗旱服务组织数量少,规模小,装备差,抢险和抗旱服务能力不强等问题比较普遍,不能满足防灾减灾的要求。
  4、防汛抗旱的技术水平与科技的迅猛发展不相适应
  长期以来,我国的防汛减灾主要凭借人的经验,抗旱工作习惯于传统做法,改革创新和接受新事物的能力不强,新技术、新设备、新材料的研究开发与推广应用有些方面滞后于需求和其他行业,更缺乏国际交流和合作。目前,围绕防汛抗旱重大问题开展的研究虽然不少,但真正能够对防汛抗旱工作发挥重大影响的研究成果不多,对防汛抗旱工作的支撑不够。抗洪抢险还主要依靠人海战术、手工作业,采用传统的抢险器具和物料,现代化程度较低。
  5、预测预报和监测能力与全球气候变暖极端灾害性天气频繁发生不相适应
  近年来,暴雨和高温等极端天气不断增多,洪涝、干旱、台风和沙尘暴等自然灾害出现频率与强度明显上升,对全球生态系统和社会经济产生了重大影响。在全球气候变暖的大背景下,我国局部暴雨、超强台风和极端高温干旱等事件呈现多发、并发的趋势。去年8月,我国遭受了建国以来风力最强的台风,湖南、广东、福建等省一些地方发生罕见的持续性强暴雨过程,而与此同时,重庆市和四川东部地区却发生了百年一遇的特大干旱。极端灾害性天气的频繁发生,对提高预测预报和监测水平,对做好防汛抗旱各项工作提出了更高要求。
  (三)抓住工作重点,全面提升防汛抗旱管理能力
  防汛抗旱工作要坚定不移地坚持以人为本的科学发展观,按照构建社会主义和谐社会的要求,全面落实中央水利工作方针和部党组的治水理念,大力推进防汛抗旱“两个转变”,抓住工作重点,全面提高防汛抗旱管理能力。
  1、着力推进防汛抗旱“两个转变”
  坚持以人为本、推进“两个转变”是在防汛抗旱工作中贯彻党中央、国务院重大决策、落实科学发展观的重要举措,是社会进步和历史发展的必然。防汛抗旱工作要以满足经济社会不断发展的需求为己任,致力于减少洪涝和干旱对社会和人民群众的威胁,促进人与社会、人与自然的和谐发展。因此,防汛抗旱工作要围绕“以人为本”这个主线,始终把确保人民生命安全和维护社会稳定放在工作的首位。要坚持人与自然和谐相处的理念,尽快跨过控制洪水和单一抗旱阶段。通过不断规范人类活动,减少对自然环境的负面影响,减少洪灾和旱灾损失,建立现代化的防汛抗旱社会管理,特别是风险管理的体制和机制。同时在保证防洪安全的前提下,最大限度的开发利用洪水资源,也就是早日实现洪水管理与全面抗旱。通过洪水管理和全面抗旱,实现人与水的和谐。
  近几年来,各地在防汛抗旱“两个转变”上已经形成共识,大力推进从控制洪水向洪水管理转变,从单一抗旱向全面抗旱的转变,并在实践中取得了许多经验。但是,我们必须清醒地认识到,推进“两个转变”工作难度很大,传统的观念和工作方式的转变是一个长期而艰巨的渐进过程,有些地方工程基础较弱的局面难在短期内改变。“两个转变”理论上还需要进一步完善和发展,认识需要进一步提高,各项措施要逐步落实。但是无论困难有多大,我们只能持之以恒,不断扫清前进中的障碍,扎扎实实地向前推进。
  2、着力加强应急管理能力建设
  各地要按照《防洪法》和《国家防汛抗旱应急预案》的要求,进一步强化防汛抗旱组织管理,抓紧建立机构健全、管理有序、运转高效、程序规范的防汛抗旱工作组织体系。要依法加强各级防汛抗旱指挥部在防汛抗旱和抢险救灾工作中的权威,进一步确立统一领导、统一指挥、统一调度的运行机制。同时要充分发挥各级防办的综合协调职能,加大组织协调力度,调动各成员单位参与防汛抗旱工作的主动性和积极性,充分发挥各成员单位的作用,形成管理规范、协调有序、权责明确、步调一致的联动机制。要改善防汛抗旱检查方式,使防汛抗旱检查针对性更强、效果更好。一旦发生大的汛情、旱情和灾情,要加强多部门联合会商,及时作出工作部署;要组织多部门参加的工作组赶赴一线,帮助地方解决实际困难,协助地方开展工作。
  要继续加强各级防办能力建设。去年,经中编办批准,国家防办已转为公务员编制,实现了防汛抗旱行政职能与其机构性质的相对应,理顺了关系。各地要学习湖南、福建等省的经验,主动向党委、政府和编制主管部门汇报,全面反映防办工作在编制上的需求,及早理顺防办机构,使之与所履行的职责相适应。同时要深入开展各级防办规范化建设,重视内部建设,要全面规范防汛抗旱综合能力指标,通过组织开展各级防办能力建设调研,提出加强防办能力建设的意见,指导和督促各级防办能力建设。要努力增加防汛抗旱的经费投入,制订和完善资金管理和使用的各项制度,大力加强廉政建设,做到工程安全、资金安全和干部安全。要重视和提高基层防汛抗旱指挥和协调能力,加强基层防汛抗旱组织建设。在山洪灾害和干旱严重地区,要逐步建立乡镇和村级防汛抗旱组织。要关注防汛抗旱的社会属性,更加注重调动社会力量,研究建立有效的社会保障机制,开展洪水保险、旱灾保险的研究与推广,逐步完善防汛抗旱社会化保障体系。
  3、着力提高防洪抗旱的工程能力
  要重视完善大江大河防洪抗旱工程体系的促进工作,以实现提高工程防洪抗旱标准的目标。今年全国水利厅局长会议提出,要集中力量用两三年的时间基本完成全国大中型和重点小型病险水库改造,对病险水库除险加固提出了明确的要求,这是值得高兴的一件事,能有如此进展,其中也有防汛抗旱部门的贡献。要切实加强蓄滞洪区的建设与管理,保证发生大洪水时蓄滞洪区分得进、蓄得住、退得出。在促进大江大河堤防险工险段除险加固的同时,要继续大力呼吁解决“两小”的防洪问题,尽快提高“两小”的防洪能力和防洪标准已是当务之急。要大力促进抗旱应急水源建设,要明确提出:坚持大中小微结合、蓄引提并举的原则,尽早建设一批规模合理,标准适度的抗旱应急水源工程,提高水资源的时空调控能力。
  三、切实做好201x年防汛抗旱工作
  201x年是全国各族人民贯彻党的十六届六中全会精神,加快构建社会主义和谐社会的重要一年,也是我国实施国民经济发展第十一个五年规划的重要一年,我们党还将召开十七大。做好201x年的防汛抗旱工作,对保障我国经济又好又快发展,维护社会稳定,构建社会主义和谐社会至关重要。各级防办要坚定不移地贯彻以人为本的科学发展观,全面贯彻党中央、国务院关于防汛抗旱工作的一系列重要指示精神,全面落实全国水利厅局长会议精神,坚持防汛抗旱两手抓,深化改革、创新思路,全面推进防汛抗旱能力建设,扎扎实实做好今年防汛抗旱工作。
  总体上说,今年的防汛抗旱形势不容乐观。长江、黄河、海河等大江大河已多年没有发生流域性大洪水,去年主要江河水位较往年明显偏枯,根据大洪水发生规律,今年大江大河发生流域性大洪水的可能性在增加。局部的暴雨洪水及其引发的洪涝灾害不可避免,台风灾害的影响更不可低估。旱情方面,去年8月份以来,长江流域来水持续偏少,干流各主要站来水较常年同期偏少4成以上,洞庭湖偏少6成,鄱阳湖偏少1成。长江干流中下游几个重要断面的水位接近或突破历史同期最低水位,其中宜昌站、沙市站去年8月~12月出现了有实测记录以来的历史同期最低水位,汉口站去年9~10月也曾出现历史同期最低水位。由于目前水库蓄水偏少,江河水位普遍偏低,预计长江中下游低水位还将维持一段时间。北方大部分地区持续高温少雨,部分地区冬旱严重,一些地区人畜饮水困难突出。加之去年汛末以来,由于降雨普遍偏少,全国大部分江河来水和水利工程蓄水较常年同期偏少,今年春季可用水量严重不足,抗旱形势不容乐观。我们必须对可能发生的江河洪水、局部的严重洪涝、突发性山洪和台风灾害以及持续性严重干旱等保持高度警惕,克服盲目乐观和麻痹侥幸心理,及早准备,预筹对策,尽最大努力争取防汛抗旱工作的主动权。
  201x年防汛抗旱工作的主要任务是:确保大江大河、大型和重点中型水库、大中城市的防洪安全,全力保障人民群众生命安全和城乡居民生活用水安全,努力保证中小河流和一般中型、小型水库安全度汛,千方百计满足生产和生态用水需求,最大程度减轻水旱灾害损失。
  (一)抓好三个方面的工作
  1、抓好大江大河和水库的安全度汛工作
  各地要把大江大河和水库的防汛安全作为工作的重点,落实组织、预报测报、物资、队伍等各项措施,落实蓄滞洪区运用方案,确保防洪安全。在水库防汛上,仍有少数省没有落实水库水电站防汛责任制。各地要进一步认真贯彻国家防总《关于明确水库水电站防汛管理有关问题的通知》精神,落实水库、水电站调度权限以及调度运用计划等,切实加强各类水库、水电站的安全管理。要严格控制水库按照批准的汛限水位运行,不许水库擅自抬高水位。各地要切实加强中小型水库的安全管理,病险水库要采取降低水位或空库运行等措施,力保安全度汛。
  当前,黄河、松花江、黑龙江等北方有防凌汛任务的地区,要认真抓好防凌汛工作。去冬今春气温较低,凌情发展较为迅速。黄河流域去年实施了引黄济淀跨流域调水,防凌汛调度需要考虑的问题较多、困难较大。有关地区要针对防凌工作的特点和存在的问题,修订完善防凌预案;强化值班,做好监测预报,及时掌握凌情动态;加强凌汛期水量调度;认真落实防凌抢险的各项措施,做好应对突发性险情的各项工作,确保防凌安全。
  2、抓好山洪灾害和台风的防御工作
  国家防办和水利部有关司局正在抓紧组织《全国山洪灾害防治规划》实施的前期工作。各地要按照国家防总和水利部的部署,在抓紧山洪灾害防治前期工作的同时,扎实做好今年的防御工作。要大力督促基层完善责任制体系及防御预案体系,提高各级政府和基层的应急处置能力。要继续抓好山洪灾害防御试点工作,进一步扩大试点县的范围。要继续加强山洪灾害防御的知识宣传,提高基层干部群众防灾、避灾、自救、互救的意识和能力。
  去年汛后召开了两个防台风会议,一个是在海南召开的战略研讨暨工作会议,一个是在浙江召开的防御超强台风战略研讨会。这两个会议总结了经验教训,分析了形势,研究了台风防御面临的重大问题,探讨了台风防御工作的战略措施。有关省区要认真贯彻落实会议精神,着重抓好几件事情。一是要着力提高台风的预测预报水平;二是要进一步加快海堤达标建设,全面提高工程设施防御台风的能力;三是要进一步规范统一指挥、部门分工协作的防台风工作体制;四是要进一步完善防台风预案,提高预案的可操作性;五是有关省区要抓紧研究制定沿海地区房屋建设防台风标准,研究船只回港避风期间船员的安全防范措施和制度;六是加强防台风知识的宣传普及,提高群众的防灾意识和避险自救能力;七是进一步做好台风防御的评估工作,及时总结经验教训,不断提高防台风的能力和水平。
  3、抓好抗旱工作
  要把抗旱工作作为今年工作的重点,争取有大的突破。当前,要提前做好《抗旱条例》宣传教育和执法措施的准备,并以此推进各地抗旱立法进程,将抗旱工作逐步纳入法制轨道。国家防办正在起草《关于加强抗旱工作的意见》,对抗旱法规制度建设、抗旱规划、抗旱保障体系建设等提出明确意见,这次会议还要组织大家讨论,准备征求有关部委意见后报国务院批转各地、各部门执行。要大力推进抗旱信息系统建设,抓紧建设国家抗旱会商系统,组织各地加强各类旱情信息的监测和管理,及时掌握各类旱情信息,不断提高旱情监测、预报、分析、评估和抗旱指挥决策能力。要大力加强抗旱服务组织建设,进一步优化完善抗旱社会化服务体系。要深入组织开展抗旱规划工作,结合抗旱预案,按照区域干旱规律和特点,开展区域抗旱规划的研究制订工作。
  目前,由于全国大部分地区江河来水严重偏枯,相当一部分地区水利工程蓄水严重偏少,干旱缺水的局面已成定局。因此,这些地区要根据当地水源情况和旱情发展趋势,安排部署不同旱情条件下的抗旱对策和应急抗旱措施。要切实加强抗旱水源的管理,精心组织,合理调度,统筹安排抗旱用水。要结合冬春农田水利基本建设,抓紧对现有小水库、小塘坝、小水池等蓄水工程进行清淤扩容、整修配套、除险加固,增加蓄水能力。要积极促进推广渠道防渗、管道输水、喷灌、滴灌等节水技术,努力增加节水灌溉面积。在水源紧张的地方,大力倡导适当调整种植结构,尽力减少干旱缺水带来的影响。
  (二)落实五项措施
  1、落实责任制
  制订和落实责任制是防汛抗旱各项工作的核心,是《防洪法》对各级政府和相关部门提出的明确要求,也是我国战胜洪涝、干旱、台风等突发性自然灾害的组织保证和成功经验,必须坚持不懈。各地要认真总结近年来防汛抗旱工作的经验和教训,全面检查各地区防汛抗旱责任制的落实情况。要进一步完善以防汛抗旱行政首长责任制为龙头的各项责任制,规范工作程序,明确各部门的职责和任务,提高防汛抗旱的整体效能。要不断健全完善防汛抗旱监督机制,加强责任制落实情况的检查,建立考核评估制度,提高各级各部门贯彻防汛抗旱责任制的自觉性和责任感。去年以来各地新上任的行政领导较多,一些领导同志对防汛抗旱工作可能不大熟悉,各地要加强对行政责任人的培训,使他们能较好地履行防汛抗旱工作职责。国家防总将在总结第一期防汛抗旱行政首长(市长)培训班经验的基础上,继续举办防汛抗旱行政首长培训班,提高行政首长防汛抗旱指挥决策水平和应对突发事件的处置能力。
  2、落实法规制度
  《抗旱条例》今年要争取颁布实施。《洪水影响评价管理条例》已正式征求有关部委和各地意见,修改后要抓紧完成上报工作。各地也要把防汛抗旱法规建设作为重要工作,推动地方性法规建设,提高防汛抗旱工作的法制化程度。要依法加强防汛抗旱预案体系建设,完善各大江河的防御洪水方案和洪水调度方案,修订和完善大江大河大湖水量应急调度预案以及各类水旱灾害应急预案,实现防汛抗旱工作的规范化管理。要进一步促进防汛抗旱社会保障体系建设,强化各级防办的组织协调能力,既要善于做好自身的基础工作,更要善于领导和组织协调部门及社会力量,共同做好工作。
  3、落实预案
  各地要认真贯彻落实《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家防汛抗旱应急预案》和《关于全面加强应急管理工作的意见》,结合本地工作实际,修订完善各类防汛抗旱预案,形成完整的防汛抗旱预案体系。国家防办今年将召开防汛抗旱预案编制工作专题会议,总结近年来预案编制的经验教训,进一步推动防汛抗旱预案的编制和完善工作。各地要督促有关部门、基层单位制订和完善本部门、本单位防汛抗旱预案,明确水旱灾害的防范措施和处置程序,构建覆盖各地区、各行业、各单位的防汛抗旱预案体系。要加强对预案的动态管理,针对防汛抗旱工作中存在的问题及时进行修订,不断增强预案的针对性和实效性。要狠抓预案落实工作,经常性地开展预案演练,特别是涉及多个地区和部门的预案,要通过开展联合演练等方式,促进各单位的协调配合和职责落实。
  4、落实信息管理
  各级防办要高度重视防汛抗旱信息管理工作,切实加强领导,努力提高信息掌握、整理、上报工作的质量和时效性。要按照国家防办制订的《防汛抗旱突发险情灾情报告管理暂行规定》的要求,进一步建立健全信息管理工作制度,完善工作程序,严把质量关,提高信息采集报送效率。要加强防汛抗旱值班,及时掌握突发性重要汛情、旱情、灾情、工情、险情的发生和发展动态,并及时统计上报。今年,国家防办将把各地信息报送工作情况作为考评省级防办的重要依据。各级防办都要提高思想认识,树立大局观念,加强防汛抗旱信息管理工作,与新闻媒体保持密切联系,及时向社会通报汛情、旱情和灾情,通报抗灾救灾工作进展情况。要坚持团结稳定鼓劲、正面宣传为主的方针,坚持实事求是、及时准确、内外有别的原则,既要积极主动,又要适度稳妥,为防汛抗旱和抢险救灾工作营造良好的舆论氛围。
  5、落实国家防汛抗旱指挥系统建设
  国家防汛抗旱指挥系统项目已完成一期建设总投资的70%,建成了大量水情、工情和旱情等信息的采集系统,建成了连接水利部与7个流域机构、31个省(区、市)的计算机骨干网和异地视频会议系统,建成了防汛会商和部分应用系统,这些系统已经和正在发挥着很好的作用。今年上半年还要完成二期工程可行性研究报告的编制工作。防汛抗旱指挥系统建设已经到了关键时期,一期工程今年要基本完成,同时要完成二期工程的前期工作,剩余工程大都是软件开发、应用支撑平台和数据库建设,任务重、难度大。各地一是要加强组织领导,各水利厅的主要负责同志要亲自过问工程建设,解决存在的突出问题,保证工程建设顺利进行;二是要抓好地方配套资金的落实,保证工程资金足额到位;三是要抓好已建工程的运行维护管理工作,落实运行维护资金,保证系统的正常运行;四是要组织力量加大应用系统的开发力度,推动防汛抗旱指挥决策支持系统的建设;五是严格项目建设管理,严格执行“项目法人责任制、招标投标制、项目监理制和合同管理制”。
  同志们,做好防汛抗旱工作既是经济社会发展的要求,也是人民群众的迫切愿望。我们一定要坚持科学发展观,大力实践新时期治水理念,稳步推进防汛抗旱“两个转变”,扎扎实实做好今年的防汛抗旱工作,以出色的成绩迎接党的十七大的胜利召开。
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