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副审计长在公共投资项目效益审计研讨会上的讲话

日期:10-20| 味学网| http://www.weixiu6.com |财税统计 |人气:170

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利用这次研讨会的机会,我跟大家交流一下,谈三个问题: 
一、对本次研讨会的感受 
这次研讨会选题非常好,研究的内容非常恰当,而且非常及时,与当前的形势和审计发展的形势相吻合,脉络是相通的。这次会议给我们提供了一个进行理论研讨、经验总结和交流、交换学术意见的机会。从论文的内容看,形式是多样的,内容是丰富的,有理论研究,有经验总结,有方法探索,有案例分析,还有工作体会。重点和主题是历次研讨会中比较集中和突出的,其中有不少新的视角、新的观点,也有新的经验和做法。从论文的作者看,有搞教学的,搞研究的,搞实务的(相对来说搞实务的多些),还有搞理论与搞实务相结合的混合型作者。值得一提的是,中国人民大学耿建新教授的文章放弃了从概念到概念,从理论到理论的这一学院式、学究式的研究方式,真正的走到了实际工作中,在调查了城市水务基础设施管理模式的基础上,提出了有实践意义的城市水务设施绩效考核指标体系。他并不是从“三E”或“五E”出发,而是从水务的具体工作出发,这在以往大学提交的论文中是少见的。从提交论文的总体情况看,有一种现象:实务工作者为主写作的论文或文章表现出希望向理论层次上升;以学者为主写作的论文表现出希望向实务靠拢。这两种倾向我们都十分地赞同,这是一个好趋势,将来需要做得更好,我们希望这两者最终能够真正的融合和结合起来。今后我们会更加鼓励两者结合起来。同时对会议中反映出来的问题,我也提出来同大家交流一下,希望在以后注意。 
1. 要发挥特派办理论研究会和地方审计机关科研单位的作用。我们不提倡以个人名义提出论文,一定要通过理论研究会和科研所把一下关(学校例外,因为它没有这样的机构),主要是把握一下质量。因为这次有一些文章实际上是经验总结和工作体会。经验和体会不是不可以谈,但在学术会议上应以学术论文为主,如果谈经验也一定要上升到一定的层次,有一定的概括,不能只是做法的罗列,不然的话学术会议的层次就会受到影响。 
2. 发挥年轻人的优势。这次研讨会的一个特点是年轻人多,这个现象在这两年比较突出,这是一个好现象,应该发挥年轻人的优势,这一点我们是提倡和鼓励的。但要提高年轻人的科研能力,提高学术思想的表达能力。这是这次研讨会反映出的一个问题。有好的想法表达出来很平淡,而且对问题总结的不够,没有上升到理论层次。所以对下一代科研主体要加强培训,年轻人也要加强自我训练和修养。作为年轻的科研工作者或者做科研工作,一定要研究一下,怎样写学术论文,怎样参加学术会议,怎样在学术会议上发言,提高一下自己的档次、修养和素质,应该向上走。我们搞审计的是智力作业,是专家型干部,不是普通公务员,以后肯定还要做大量的科研工作。 
3. 关于理论和实务之间过渡或者桥梁怎么来建,怎么走,还需要研究。理论和实务从操作层面上讲,肯定会有一定距离,不可能吻合,不然就不要区分理论和实务了。但是两者肯定得互动,各有各自的意义。作为学者,你写的理论文章让做实务的拿过去看看有没有参考价值,才能印证你向实务过渡的怎么样。作为实务工作者,你拿出的理论文章让学者看看像不像文章,它跟工作总结和汇报有什么样的区别,你怎样向理论层次过渡。我觉得搞理论和实务的同志在今后的科研工作中,还要进一步去完善它,通过提高自己来完善它。尤其是实务部门的同志做科研时,一定要研究一下科研的工作规律,研究一下理论性文章和行政文件的写作技巧和区别。 
二、公共投资项目效益审计研究意义重大 
李审计长在今年的财政审计培训班上讲:我理解,公共财政框架的核心,是调整财政支出结构,调整转移支付结构。公共财政是市场经济条件下财政的必然选择,也是世界各国搞市场经济的共同选择。在公共财政框架下,财政资金(包括政府投资)必然要转移到社会公共产品上来,而且一定要体现在它的支出结构改革之中,这是它的核心问题。如果说财政审计是国家审计的永恒主题,我们继续推论,公共财政,或者具有公共特征的财政,肯定也是我们的永恒主题。在公共财政框架下,财政资金日益集中于公共领域,因此,政府投资也就日益集中于公共项目,公共项目就会自然成为我们投资审计的永恒主题,而且越来越明显。就目前阶段而言,我们搞投资审计的就必须持续不断地来研究公共项目审计。当然,我们现在在这个问题上还有一些争议,还有一些不同的观点(我说的是在公共项目这个问题上)。从我们这次收集到的论文看,表述就不太一样,有的叫公共项目,有的叫公共工程项目,有的叫政府投资项目,有的叫财政投资项目等等,表述方法很多。我们的课题叫公共投资项目。应该说这些概念的产生肯定有他的历史背景。过去我们为什么叫国家财政,现在我们叫公共财政,肯定会有它的背景。过去我们叫国家审计,而国外叫政府审计,我们叫政府审计大家还不太习惯。但是,我们不争议,在学术上可以充分表达。从理论上讲,公共项目可能概括性更强,因为公共项目可能是公共资金的投资,也可能是非公共资金的投资,甚至是混合投资。但就其项目的公共特征而言,政府的公共责任是不可推卸的。在这个问题上就产生了我们现在搞投资审计不同的观点,定位在公共工程,还是定位在政府投资的公共工程,是有不同观点的。我们现行的实务是做公共工程的一部分,因为就政府投资的这一部分而言我们还做不完。但从实践看,我们应该继续研究下去,因为可能类似于长江上某大桥垮塌这样的事故,政府责任是脱不开的。将来的公共工程会越来越多,不管其资金的来源如何,政府的公共责任是永远不可推卸的,所以这个问题可以继续研究下去。这个问题我们不作争议,因为它是外延问题,不是内涵的问题。 
那么从上述的分析可以看到:公共项目是我们现在国家投资审计关注的重点,这项选择是没有问题的,是对的。为什么还要加上“效益”二字。就其重要性我也想跟大家交流一下看法。党的十六届五中全会通过了“十一五规划”,规划里提到了“六个必须”:必须保持经济平稳较快发展(大家注意“平稳”和“较快”,不要求特别快,但又不能慢。)、必须加快转变经济增长方式、必须提高自主创新能力、必须促进城乡和区域和谐发展、必须加强和谐社会建设、必须深化改革。这“六个必须”体现了以人为本、全面协调可持续发展的一种观念,我们叫科学发展观。为什么这些年中央特别强调科学发展观和和谐社会建设,我们是不是也可以这样来理解:那就是在现实生活中,有很多不科学发展的因素、不和谐的因素,而且越来越严重。例如发展速度很快,但是经济质量上不来。粗放型的经济发展导致资源浪费、环境恶化,资源的承受能力明显不足。社会中不和谐现象越来越突出,而且这些矛盾到现在还看不到能彻底解决它的迹象,特别是发展的体制障碍越来越突出,副作用越来越大,深层的矛盾越来越突显。不但生产方式、发展方式很粗放,更重要的是我们的管理方式也很粗放,包括政府管理方式在内,整个社会工作的管理成本很高。于是人们呼吁建设高效政府、廉价政府。在这种情况下,也是在这种公共财政的框架下,纳税人日益关注政府的绩效。显然,国家审计要贯彻科学发展观,建立和谐社会,就必须调整自己的视角和工作重心,财政资金的效益性,包括公共工程的效益性,也就必须提到议事日程。此外,目前国外还流行着一种新公共管理理论,这种理论也可以从一个侧面来说明我们为什么关注效益。新公共管理理论强调,在政府公共管理活动中,应该运用企业管理技术。因为企业管理技术是在市场经济条件下产生的,而不是计划条件下的企业管理技术,它对于改善政府的公共管理活动可以发挥巨大的作用。强调把市场条件下的一些机制引入到政府管理,是新公共管理理论的特征。该理论还强调产出和结果,它有非常明确的绩效指标和衡量标准,它强调资源的有效利用。显然,从我国目前的状况看,不管它是传统的公共管理理论,还是新的公共管理理论,我们现在正在干的这件事情是符合新公共管理理论的。我国现在日益呼吁建立绩效型财政,强调政府在公共领域中的责任,这种现象跟国外新公共管理理论流行的背景是相吻合的,因此,在日益强调政府管理责任和强调建立绩效政府的条件下,我们把“效益”二字加在课题里面意义重大。 
三、对公共投资效益审计研究的几点建议 
1. 关于公共项目建设和管理及其体制和机制的研究,既要研究投资体制问题,更要研究项目管理。201x年国务院出台了投资体制改革的决定,它提出的指导思想是规范企业和政府的投资行为,目的是改革政府对企业的管理制度,主要是明确企业投资主体地位和规范政府投资的职能。从文件看,它重点是研究投资问题。我们换一个视角,从项目这个视角来看,除了投资体制之外,还要研究项目管理问题,这是我们所忽视的,或者说是研究的薄弱环节。一个公共项目,除了投资问题之外,还有很多其它的问题,我们都要去研究。比如在政府投资项目监督这个问题上,国务院的决定提出了一些原则,但现在看来没有得到很好地贯彻执行。所以从操作层面上看,还需要进一步去研究。在做研究工作时,除了做概括性的、理论性的、概念性的之外,更多地要结合行业性去做,解决理论向实务的过渡。 
2. 关于政府投资项目审计真实、合法、效益的综合目标研究。这三个目标要体现在审计工作方案中,因为这个问题说不清楚,就会涉及到如何配置审计资源问题。政府投资工程的综合性审计目标需要研究,这对指导实际工作具有重要意义。  
3. 投资审计研究的内容要继续下沉,别停留在概念和框架上,只有这样的研究,才有实践意义。 
4. 关于效益审计的内涵还要研究,按照我国现行实务的习惯表达方式来做。我们把它现在习惯上分成三类:经济效益、社会效益、环境效益。这三个概念都涵盖什么东西,是我们要研究的,别停留在概念上,要具体。  
5. 公共投资领域的信息化环境发展十分迅速,希望有人在这方面作些深入研究。 
6. 关于政府投资项目审计的未来走向。李审计长在今年的财政审计培训班上讲:财政审计的层次要提升,不能仅局限于过去的检查预算执行,发现问题,揭露问题。要提升它的层次,考虑三个方面:第一要考虑整体性;第二要注意宏观性;第三要有建设性。审计长是要求从这三个方面做一些研究,做一些工作,来提升财政审计的层次,这种思路拿到投资审计领域我觉得一样适应。审计长为什么在这些日子里一再提到这个问题,是因为在实际工作中遇到了一些情况。审计长说:现在我们向人大常委会报告审计工作,菜单式地点了一个一个具体问题,已经不能满足要求了,很多代表委员希望了解全局性的问题。这是他在财政审计培训班上的讲话,后来又有一个司局长财政审计培训班,他又讲:原来我曾经提过“三性”,即“整体性、宏观性和建设性”,最近我考虑后觉得应该加进去一个“效益性”。这“四性”请我们投资审计领域的同志们认真地去研究、去落实,这绝不仅限于财政审计。这是领导经过深思熟虑,而且是根据现在出现的新情况对我们审计思路上做的一些调整。所以,我们做这个领域科研的同志,在这方面也尝试一下,政府投资项目的效益审计怎样体现这“四性”。 
7. 我们一定要转变一种观念(这对我们科研影响巨大),那就是国外的绩效审计比中国的好。我们现在有一些地区、部门做的绩效审计一点都不比他们差,而且在有些方面比他们强得多,无非就是他们走得早一点。我们有些同志总是从外国的绩效审计理论出发,来延续他的研究思路,而且总是把外国的经验拿来先讲。现在我们尝试着倒过来,先讲中国的,因为现在我们有的可讲了,然后借鉴外国的。你看谁搞得好,你看看人家哪儿好,我们哪儿好;人家哪儿不行,我们哪儿不行。千万不要先入为主,人家一定比我们好。就像计算机审计一样,国外的审计长来了之后都参观一下我们的计算机审计,他们都认为我们并不落后,很先进,有时我们自己反而有点虚无主义。这种观念一定要破除掉,调整一下我们科研的视角。你也可以拿我们国内的去评判一下国外的,不能老拿人家行的评判我们不行的,这都是双方的、相互的。那样我们的课题研究可能更贴近我们国家的实务。 
这是我给大家在今后投资项目效益审计科研工作上的七点建议,供大家参考。
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